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李蘭永:山東省農村失獨家庭社會救助研究


——2014年度山東省軟科學一般項目研究報告摘要

2016-01-06 16:42:24    責任編輯:劉珊珊     人氣:

在計劃生育弱勢家庭社會救助中,長期以來倍受關注的是失獨家庭社會救助。因為失獨家庭不僅家庭物質條件被降低,還遭受精神上的打擊和折磨,如果失獨家庭的社會救助問題不能得到及時解決,將削弱失其家庭發展能力,影響社會和諧穩定,同時也將使政府公信力大打折扣。作為計劃生育弱勢家庭,失獨家庭已為國家建設作出突出貢獻,政府和社會各界對此群體給予了高度關注。失獨家庭救助水平和弱勢家庭要求還存在一定差距,而且農村失獨家庭面臨的處境比城鎮失獨家庭更加困難。本研究以最為復雜的農村失獨家庭社會救助為研究對象,解決農村失獨家庭社會救助問題,探討失獨家庭社會救助的底線,從而為城鄉失獨家庭社會救助提供基本的發展方案。

 一、失獨家庭社會救助的理論闡釋

失獨家庭社會救助具有生育導向和社會救助雙重屬性。自實行計劃生育政策以來,在人口和計劃生育法律法規、政府規章中,規定了計劃生育家庭社會保障的條款,近年來的計劃生育法規中增加了失獨家庭特殊救助的有關內容。這些救助以計劃生育家庭利益導向機制的形式加以落實。失獨家庭為了國家利益提高了家庭風險,政府理應給予利益補償。因此,失獨家庭社會救助的實質是補償機制。社會救助的主要經濟來源是政府財政,救助的功能是補償計劃生育家庭的利益損失,堅定育齡群眾自覺實行計劃生育的信心。

失獨家庭的致貧因素包括計劃生育政策原因,還包括自然的、社會的、經濟的原因。致貧的自然的、社會的、經濟的因素,可以依靠普惠制社會救助解決;而計劃生育政策造成失獨家庭弱勢不能完全靠普惠制社會救助來解決。在普惠制的社會救助給予失獨家庭救助的同時,再用另一層次的特殊救助彌補因計劃生育政策原因造成的失獨家庭弱勢。可以這樣說,失獨家庭社會救助包括惠及全民的普惠制社會救助和失獨家庭特殊救助。惠及失獨家庭的普惠制社會救助的執行主體是民政、衛生、勞動社會保障等部門。失獨家庭特殊救助是人口和計劃生育管理領域的計劃生育社會救助項目,它以普惠制社會救助為基礎,其執行主體是人口和計劃生育部門,但目前游離于社會救助體系之外單獨運行。建國以來,我國的社會保障體系經歷了補缺型到普惠型的歷史轉型。社會保障制度由特殊群體的保障發展到統一社會保障體系,在這個轉型過程中,婦女、兒童、殘疾人、烈軍屬等特殊群體納入到社會保障體系之內,而未能將計劃生育家庭,特別是失獨家庭作為特殊群體單獨納入進來。因此,失獨家庭特殊救助應嵌入到社會救助子體系中,和民政救助一道,構成完整的社會救助系統。

失獨家庭社會救助是一種特殊的社會救助,它包括物質、精神和機會三個層次。物質層次,指政府給予財政和物質方面的支持;精神層次,指政府通過購買、安置就業崗位等方式為計劃生育家庭提供親情關懷、臨終關懷等;機會層次,指政府讓計劃生育家庭在生產、生活等方面享受優先照顧。獨生子女家庭、計生雙女家庭、計生兒女雙全家庭等計劃生育家庭中,失獨家庭是優先人群。失獨家庭社會救助的重點在農村地區,在優先人群中,最需要社會支持的是農村獨生子女死亡、傷殘家庭。目前,失獨家庭社會救助中的獨生子女父母獎勵費、農村計劃生育獎勵扶助和農村計劃生育特殊困難家庭特別救助等項目,全國統一落實到基層。除此之外,還有優先照顧、費用減免等項目,這些項目鮮有統一的尺度、執行力度各地區也不統一,操作的彈性較大。從失獨家庭社會救助的特點出發,課題組認為,失獨家庭社會救助和惠及全民的普惠制社會救助一起,構成了計劃生育家庭社會救助體系。

二、失獨家庭社會救助分析

本研究樣本共包含13個失獨家庭,這13家庭不但享受計劃生育家庭社會救助,同時還是民政救助的低保戶。樣本來源于山東省計劃生育協會研究課題“低保計劃生育家庭生存狀況、問題與對策”。該項目的社會調查自2014年3月啟動,2015年2月結束,收集了山東省17市城鄉低保計劃生育家庭的大量案例。分析結果如下:

(一)基本上各個失獨家庭既享受到計生優待政策,又享受到了低保政策。也就是說,各個家庭基本上既有民政救助,也有計劃生育家庭社會救助。子女死亡屬于計劃生育家庭社會救助范圍,喪偶、大病造成家庭困難屬于民政救助的范圍。

(二)失獨家庭存在很強的“養老危機”,比如,不能自理時的生活問題,住院期間的護理問題,及遇大病時的醫療費用問題。現在的家庭子女相對較少,家庭養老負擔較重,親戚朋友也是自顧不暇。政府和社會還沒有相應解決措施,完善社會化養老和各項救助機制。失獨家庭養老有后顧之憂,如何合力幫助他們在社會的關愛中找到心靈的慰藉,安度晚年非常重要。

(三)普惠制社會救助對救助對象的辨識度比計劃生育家庭救助敏感,貼近救助對象需求的社會救助更能彰顯社會救助的效益。

(四)社會救助的基本功能是扶危濟困,但是不能大幅度改善生活條件。多數失獨家庭要求提高物質生活條件,但從社會救助的性質看,社會救助滿足基本的生活需求。社會救助難以滿足基本生活條件的保障層次上升到較高生活條件的享受層次。

(五)因病致貧、失獨致貧交織在一起。失獨家庭在一定程度上存在勞動力不足,導致家庭發展能力下降而致貧。雖然民政救助和計劃生育家庭救助都已經享受,但是僅能維持基本生活水平。獨生子女醫療費用高,導致失獨家庭因病致貧。失獨發生本身是造成家庭發展能力發展低下的誘因,而高額醫療費用是影響計劃生育家庭生活水平的主要因素。有失獨家庭青壯年時期家庭條件較好,但是進入老年以后家境愈加困難。這說明失獨嚴重影響了家庭發展能力,家庭的生產能力不足以支撐原有的生活水平。

(六)救助工作既與當地經濟發展水平有關,又與當地的工作推進程度有關。

(七)失獨家庭的社會訴求呈現多元化。比如,醫療部門能夠每年免費查體一次;每月增加養老補貼;協調社會福利機構優先解決養老問題,對低保計生家庭老人每月發放低保金;半年一次發放特別扶助金;免費提供保健、心理、生活等方面的咨詢;引導低保計生家庭成員參與各類健身、文娛、游覽和公益活動,對行動不便的上門開展醫療服務或陪護到醫院檢查治療;開展志愿者結對服務,開展生活照料、心理關愛、精神慰藉、物質幫扶、法律援助等服務。

三、對策建議

(一)創新社會救助思路,按月發放獨生子女傷殘扶助金。長期以來,我們在征收社會撫養費過程中積累了豐富的經驗。征收社會撫養費屬于“取”,實施社會救助屬于“予”,二者互為逆過程。將征收社會撫養費的工作思路應用于實施社會救助,可使社會救助水平“水漲船高”,隨經濟社會發展的實際發生動態變化。建議按照上一年度人均收入的百分比,提取獨生子女傷殘扶助金。形成穩定的收入流。取消獨生子女獎勵扶助金和一次性撫慰金。

(二)建立和完善計劃生育家庭社會工作者隊伍。目前我省形成了龐大的計劃生育協會會員隊伍,但是協會會員僅限于互相幫扶、排憂解難,他們專業技術水平不高,提供的服務與失獨家庭物質精神需求還有差距。建議在協會中建立社會工作隊伍,使協會會員的服務專業化。在協會會員難以提供社會工作服務的條件下,可適當引入志愿者服務隊伍,或者提供資金購買社會工作服務崗位。號召全社會弘揚中華民族傳統美德,致力于義工工作,加大對失獨家庭的社會會支持和精神撫慰力度。鼓勵社會通過結對子的方式幫扶適度傷殘家庭。

(三)在社會福利分配中優先關注失獨家庭。在經濟發達地區,普惠制救助有雄厚的經濟基礎,失獨家庭的物質和精神獲得較好的支持。在這個基礎上再加以失獨家庭特殊救助,能明顯改善家庭境遇。但在經濟欠發達地區,普惠制社會救助水平較低、覆蓋面窄,難以滿足失獨家庭的社會訴求,更加渴望得到失獨家庭特殊救助。因此,在普惠制社會救助中應優先解決失獨傷殘家庭生活困難。在發展好的普惠制的社會救助中應把失獨傷殘家庭生活安排的更好。

(四)根據失獨家庭需求不斷充實社會救助的內容。失獨家庭對物質和精神的需求是多元的。多數家庭因失獨致貧,生活水平下降,再加之因病返貧,迫切得到物質條件支持。物質條件好的失獨家庭,但精神狀況差,免不了睹物思情,需要精神關愛和支持。對于極為弱勢的失獨家庭而言,精神慰藉的需求對他們來說比物質條件更重要。政府應對經濟欠發達地區加大財政支持力度,保障失獨家庭物質條件維持在一定水平,兼以精神撫慰排解他們的負面情緒。對經濟發達地區,應給失獨家庭更多的精神寬慰。

(五)強化基層部門以人為本的公共管理理念。基層管理部門直接和計劃生育弱勢家庭接觸,管理的水平和政策執行的效果關系到國家和政府的形象。基層管理人員要以高度的使命感對待每一個弱勢家庭,不折不扣地落實從中央到地方的各項政策,對于當前不能解決的救助水平不高、救助項目不全等問題作好解釋工作,同時向上級部門反映計劃生育弱勢家庭的合理訴求。

(六)將增進失獨家庭社會救助水平與完善現行生育政策聯系起來。當前,失獨家庭的規模較大,在相當長的時期內將保持一定規模。但是,隨著生育政策的調整和完善,失獨家庭的絕對量會減少。政府應根據生育政策調整帶來的失獨家庭數量的變化調整社會救助財政政策。毋庸置疑,隨著生育政策的調整,失獨家庭特殊救助在長時期內會減弱或消失,等到城鄉統一二孩生育政策之時,普惠制社會救助將完全取代失獨家庭特殊救助。

(作者系山東社會科學院政策研究室副研究員 )

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