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侯小伏:“三權分置”制度下土地流轉風險防控研究
發布時間:2020-10-23 16:41  作者: admin        來源: 《山東社會科學報道》2020年5月16日 第112期 閱讀量:

項目負責人:侯小伏
項目類別:2019年國家社科基金一般項目—社會學
項目批準號:19BSH063


一、選題背景和研究目的

自上世紀90年代中期農民土地承包經營權自發流轉以來,我國農村土地流轉快速增長。最近十年來,土地流轉呈現出流轉面積穩中有升、流轉增速明顯下降、流轉糾紛問題頻發的特點。農地“三權分置”制度實施后,農地流轉又有了一些新的變化。2017年我國農戶之間土地流轉糾紛仍占大比重(75.7%)但呈下降趨勢,農戶與新型經營主體間的糾紛占比雖少(10.3%)卻呈上升趨勢,50畝以上的規模流轉糾紛數量不斷上升。土地流轉糾紛呈現出類型多樣化、涉及利益主體多且易引發群體性事件、案件的審理和執行難度大、上訴率高而調解撤案率低等特點。土地流轉糾紛案件不斷增多,折射出土地流轉雙方權益受損、基層政府(村委會)違背農民意愿強迫土地流轉、下鄉的工商資本中途“跑路”致農民租金難以回收、土地轉出戶就業轉移困難、土地過度集中引致社會不公、流轉土地“非糧化”對糧食安全形成威脅等問題。

對土地流轉可能產生的社會風險研究,學術界聚焦于以下議題:土地流轉是否產生了社會風險,具體產生了哪些社會風險,如何評估這些風險,怎樣防控這些風險。已有研究成果較詳細詮釋了土地流轉的動力機制、經濟績效,指出了土地流轉存在的風險及風險防控的策略指向。這些成果為土地流轉風險研究開闊了視野,提供了啟迪,但也有其不足之處:

1.已有研究大多屬于“普遍性”意義不足的個案研究,土地流轉風險評估仍缺乏客觀全面的指標體系、基于統計調查的數據支撐。盡管這些個案研究呈現的是些真實的“故事”,但作為有著3萬多個鄉鎮、60萬個村民委員會和317萬個自然村的中國農村,土地流轉風險程度如何,不可能靠“講故事”完整地反映出來,必須尋找一套基于科學調查、客觀全面、有說服力的指標體系和調查數據,才能對土地流轉的風險程度有一個基本判斷。

2.把土地流轉只當作農業問題或經濟問題看待,對土地流轉的分析缺乏社會學的視野和關懷。土地流轉不僅關系到中國農業現代化道路問題,也關系到保障和增進農民的經濟利益和民主權利,關系到保持農村社會的和諧穩定問題。而目前的研究,關注土地流轉即期經濟收益的多,關注其對農民利益、農村社會長期影響的少。殊不知,農業項目投資和土地流轉合同履行期一般較長,流轉糾紛或風險多發于簽約5—8年后,具有明顯的延后性,很多個案在短時間內問題往往難以充分暴露。農戶土地流轉后短期看收入水平是提高了,但這種提高的穩定性和可持續性如何,還缺乏足夠的關注。尤其“三權分置”制度實施后,土地流轉面臨著一些新的問題。例如,承包權與經營權分離后各自的權能如何劃分,才能協調好承包農戶與經營主體間的利益問題;針對工商資本轉入土地,如何規范土地用途和科學利用以確保國家糧食安全等等,都亟待聽取來自社會學界的聲音。

3.以往對土地流轉風險的研究多偏重于簡單的問題描述與對策,對風險發生機理的理論解析不足。無論是基于何種角度的土地流轉風險探析,其內容大都局限于土地流轉風險的現狀掃描、問題和對策建議,且多采用單一機制的研究視角,缺乏兼顧社會、法律、政治、經濟等各方面的整體性理論解析。這種“碎片化”的研究傾向,不但不能提供令人滿意的理論解釋效果,也難以滿足實踐提出的對土地流轉風險防控的整體性治理要求。
農地為農民提供了基本生活保障,也承擔了農村社會的穩定功能。農地制度涉及經濟制度、政治制度,決定著社會利益格局、政治治理格局。如果無視農地制度承載的這些復雜功能而簡單地進行土地制度創新,其帶來的風險不可小覦。如何未雨綢繆、興利除弊,使具有創新意義的農村承包地“三權分置”制度在提高農業規模化、產業化經營水平的同時,最大限度降低土地流轉的社會風險,無疑具有重大現實意義。正是基于上述認識,本課題擬從實證的角度,試圖彌補現有研究之不足。

二、主要內容和研究思路

1.構建指標體系分析我國土地流轉的風險程度。擬借鑒新制度學派布羅姆利的制度創新績效綜合指標,利用已有的國家統計數據,再補充課題組完成的土地流轉數據,分析我國土地流轉的風險程度。具體包括:分析農業領域的規模化發展與我國城鎮化進程、農村勞動力轉移規模的適應程度如何;分析當代中國農業用地的承包(或經營)差異與全社會收入分配差異的關聯程度如何;分析作為農民社會保障的幾畝農業用地所能帶來的收入水平狀況如何;將在農業主產區出租土地的收益與農民自己種植小塊土地收益進行比較。通過上述指標體系和四個方面客觀、可量化的數據,分析土地流轉的風險程度,以此廓清認識形成共識。

2.構建土地流轉風險來源整體理論框架。擬在借鑒制度主義和風險社會等理論的基礎上,把宏觀的制度環境、中觀的治理結構和微觀的交易規則整合起來,結合制度的三個層面——規范、社會關系和文化認知,提出土地流轉風險來源的整體理論分析框架。認為土地流轉風險來源可分為結構性來源和功能性來源兩大部分。前者主要由法律的完備性、政府與進入農業的工商資本的關聯性、政府之于社會的可退出性組成;后者主要由土地流轉交易時的交易特征、相關方的個體屬性構成。將上述這些風險來源要素進一步具體化:法律的完備性,用與土地流轉相關的法律法規的覆蓋性、明晰性和便捷性程度表示;政府與進入農業的工商資本的關聯性,用政府對進入農業的工商資本的土地交易活動的事前介入程度來表示;政府之于社會的可退出性,用政府行政責任邊界清晰程度以及由此導致的公眾對政府行政責任邊界的預期和文化認知程度來表示;交易特征,用流轉土地的規模和流轉期限、抵押土地的市場價格、相關交易方的風險承受能力來表達;個體屬性,用相關市場主體的能力水平、內部治理機制、行為偏好道德約束、專業知識的“令人信任”程度、農業一二三產業融合發展能力來表示。分析上述這些要素與土地流轉風險的相關關系,以及經濟風險向政治風險轉化的內在機理,由此構成土地流轉風險來源整體理論框架。

3.土地流轉案例的風險討論。通過對不同類型代表性案例的討論,全景詳釋土地流轉風險的現實樣態及其生成邏輯,從而對不同類型的土地流轉交易已經或可能出現的關鍵風險因素進行識別、研判和預測。借此多樣態案例的呈現,豐富上述土地流轉風險來源整體理論框架。

4.提出防控土地流轉風險的總體思路架構和政策著力點。作為對上述整體理論分析框架和案例討論的回應,提出防控土地流轉風險的總體思路架構和政策建議,并針對不同風險情境提出不同的風險防控政策建議。

三、學術價值和應用價值

本課題的學術價值,主要體現在研究內容的創新、研究視角的創新兩個方面。在研究內容上,土地流轉風險評估指標體系的構建與運用,是前人未曾系統涉獵的創新性探索,為土地流轉風險評估提供了一個可量化的思考框架。在研究視角上,土地流轉風險來源整體理論分析框架的構建,土地流轉風險的生發機制挖掘,為走出土地流轉風險防控的“碎片化”研究困境提供了新的研究角度。這兩個方面的創新,無疑都將加深對中國“三權分置”制度下土地流轉風險防控的全面認識,也希冀能為“風險社會”理論體系貢獻出中國經驗和中國智慧。
課題的應用價值在于,用數據指標分析得出的土地流轉風險程度的結論,以及基于土地流轉風險來源整體理論框架所提出的風險防控總體思路和政策建議,將以切實管用的研究成果,為我國鄉村振興戰略、治理體系和治理能力現代化提供智力支持。

(作者系山東社科院省情與社會發展院院長、研究員)

編者按:作為我國哲學社會科學領域層次最高的科研項目,國家社科基金項目以其權威性、影響力和導向示范作用成為我國哲學社會科學發展的重要推動力量。近年來,尤其是2015年實行哲學社會科學創新工程以來,山東社科院不斷深化科研、人事、經費管理等體制機制改革,堅持科研精品導向,大力促進學科創新、學術創新,緊緊圍繞新時代黨和國家發展大局和熱點難點問題進行深度研究,在科研精品、國家社科基金立項等方面取得顯著成效。項目申報數量逐年創新高,立項數量連年實現歷史性突破,青年項目立項成績顯著,立項類目和學科領域不斷向廣度和深度拓展,既體現特色學科、優長學科,又兼顧基礎學理的創新研究,重大理論和現實問題項目研究取得豐碩成果,推出了一批有重要理論價值和應用價值的精品力作,為黨和國家事業發展提供了重要的理論支撐和智力支持。

2012年山東社科院國家社科基金立項實現重點項目零的突破,2013年實現重大項目立項的重大突破,目前重大項目立項總數達到4項。2017-2019年國家社會科學基金立項數連續3年保持2位數,進入全國前100名、全省前6名、社科院系統前3名。這些成績的取得充分體現了山東社科院創新工程堅持科研精品導向的正確性,證明了不斷深化科研、人事、經費管理體制機制改革對學科和科研隊伍建設發揮的強有力的支撐和促進作用,為山東社科院在哲學社會科學研究領域的持續發展提供了強勁動力。

《山東社會科學報道》特開設“山東社科院國家社科基金項目展示”專欄,集中展示創新工程實施以來山東社科院國家社科基金立項項目及其優秀的結項成果,系統回顧山東社科院哲學社會科學研究的發展狀況及取得的成績,進一步發揮國家社科基金項目研究的導向功能和示范作用。

編審: 凌琪      責任編輯: admin     
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